文 / 黃育杉
【台灣法律網】


行政程序法第一百七十四條之一立法、增訂、廢止的過程？究竟誰要負責任呢？為誰立法，又為了誰而修法呢？


＜行政程序法之立法目的＞
為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴。基於以上目的，「行政程序法」經立法院三讀通過，於民國八十八年二月三日經總統公布。於該法中第一百七十五條，明定於九十年一月一日起施行。


＜增訂第一百七十四條之一，行政命令應有法律具體明確的授權＞
在行政程序法施行前（八十九年十二月二十七日總統公布），立法院又增訂了第一百七十四條之一，明文規定〔行政機關之命令，須以法律規定或法律明列授權之依據〕（行政程序法第一百七十四條之一「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後一年內（即九十年十二月三十一日止），以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，逾期失效。前項期間屆滿前一個月，行政院認有必要，經立法院同意後，得以命令延長之。」）


＜何謂行政命令？＞
就是行政機關為了達到行政目的，對人民或下屬公務員就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。以行政法學之通說，行政命令大致可區分為「規範人民權利義務事項之法規命令」及「拘束行政機關內部事項之行政規則」。就法律的位階來看，〔憲法最高、法律次之，行政命令更次於法律〕。我國憲法第一百七十一條第一項既規定「法律與憲法牴觸者無效」；憲法第一百七十二條亦明定「命令與憲法或法律牴觸者無效」。因此，為避免行政機關所發布之行政命令與憲法或法律有所牴觸，中央法規標準法第七條規定「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」

而有關行政命令所依據的法律，歷次的大法官見解，一致趨向於認為「內容及範圍應具體明確」，簡單的說，法律針對行政命令之授權，不得用「概括或空白」的方式，如果行政命令欠缺法律的授權，或授權之法律欠缺具體明確的範圍，該項行政命令應屬無效，就不能生拘束人民權利義務的效力。

新訂定的行政程序法第一百五十條既規定「本法所稱之法規命令，係指行政機關基於法律授權對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。


＜行政程序法立法前的現象，第一百七十四條之一立法的矛盾＞
大家可想而知，行政程序法第一百七十四條之一之所以如此規定，必定是立法前〔未經授權的行政命令已達到相當之程度〕，有必要以立法限期的方式，達到使其失效目的，以符合行政程序法之立法目的（行政程序法第一百七十四條之一第一項「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後一年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定，逾期失效。」）但是，行政程序法第一百七十四條第二項又規定「前項期間屆滿前一個月，行政院認有必要，經立法院同意後，得以命令延長之。」此項立法，又突顯出行政程序法第一百七十四條之一第一項立法，可能成為〔夢想〕，因為行政院又可以用行政命令來拖延第一百七十四條之一第一項規定時限。可想而知，〔未經授權的行政命令，普遍化現象所造成的事實，已經預期在短期內無法逐一完成立法授權〕。


＜立法工程的淪落，跟得上民眾需求的利益嗎？＞
我們的法律工程，之所以淪落到此種現象，其原因有幾：（１）時代變遷的太快，立法工程跟不上事實的需求，行政機關只有以行政命令〔充作法律〕而用。（２）立法工程進度落後，因為國會殿堂的政治議題多過實質的立法工作。（３）行政機關的法律概念不足，漠視了「憲法保留」與「法律保留」的意義（４）行政機關內部法制單位自我審查的機制不張、功能怠惰。（５）行政機關對於民益的忽略。

以上這些法制淪落現象，在行政程序法第一百七十四條之一立法之後，經過立法院的考量，再次修法，決定不再給行政機關一而再、再而三的延長機會了，將行政程序法第一百七十四條之一第二項規定「廢除」，使得行政院不能再藉由行政命令，拖延法律的時限了。


＜誰要為立法落後負責呢？＞
欠缺法律授權的行政命令，這些習以為常的作法，之所以未能如期完成立法，明確其授權目的、範圍，究竟是誰的錯呢？我們從以上的分析來看，非絕對屬於行政院的責任，立法院議事的不張，似乎也要負點責任。因此，我們不禁要問，究竟行政程序法是為誰而立？第一百七十四條之一，又是為了誰而增訂？第一百七十四條之一第二項，又是為了誰而修法廢除呢？社會的利益，行政機關與立法機關都想到了嗎？


＜行政程序法第一百七十四條之一第二項廢除可能帶來的空窗現象＞
行政程序法第一百七十四條之一第二項之廢除，預期的將造成法制上青黃不接的空窗現象，例如〔證期會管制股市漲跌幅的上下限依據〕、〔中央銀行發行新台幣辦法中，有關攜帶或寄送國幣出入境限額規定〕、〔道路交通管理處罰條例第九十二條，授權制定管制民眾行車安全之規定〕，其他法令或有相同之情形，均有待及時修法明確授權。


＜民眾的利益，豈是行政立法之下的實驗品？＞
如果因為法律的空窗期，造成人民權益之損失，責任究竟誰屬？難道人民就要在這種〔實驗染缸〕裡，一而再、再而三的被放鴿子，社會利益、民眾權益，是不是有可能一而再、再而三的被不當的行政命令所蹂躪嗎？

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陸一特法源依據遭質疑，國防部晚間表示，1967年到1986年辦理陸軍第一特種兵（陸一特）臨時召集，是依據1959年修正公布的兵役法及兵役法施行法規定，呈報行政院同意後實施。

國防部說，陸一特臨時召集1年是依法明文授權，對現役期滿退伍服預備役的後備軍人辦理臨時召集，且未逾越特種兵平時臨時召集服役時間3年為限規定，都屬依法明確授權、依法執行、於法有據、適法性無虞。
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請問大家覺得... 是哪一段國防部說謊？
若沒說謊，則是哪一段不合法？