作者alan0888

緊急命令不是聖旨, 有它的限制在. 看看這篇文章吧.

緊急命令必須嚴守限時、限區、限項目

【聯合報╱社論 】 2009.08.11 05:52 am


編按：本文原刊登於【1999-10-23/聯合報/2版/嘉義地震　特別報導】


九月二十五日緊急命令頒布迄今，引發了許多憲政爭議，而以其中兩項最受矚目。其一，昨天嘉義又發生大地震，李登輝總統隨即宣布嘉義縣市為災區，並指示救災事宜比照九二一震災辦理。其二，行政院日昨決定將九二五緊急命令之「執行要點」送立法院「敘知」，且將「南電北送」所需的第三路超高壓輸電線（即第三迴路）納入「執行要點」。這兩項爭議的主焦點在於：嘉義縣市原非九二五緊急命令的適用範圍，而第三迴路亦未見諸九二五緊急命令；如今，總統逕自宣布嘉義縣市為災區，而行政院亦逕自在執行要點中添加了「第三迴路」，這種作法是否已經逾越了九二五緊急命令的適用範圍，儼然形成了一項頗可深究的憲政議題。

嘉義縣市應當列為災區，而許多人亦認為第三迴路也有建設之必要，這應是在情理上可以理解之事。但是，就憲政及法治的運作而言，宣布嘉義為災區，及建設第三迴路，卻均須有合法的依據，不可脫法而為。也就是說即使頒布了緊急命令，也不可為所欲為。

九二五緊急命令是「限時、限區、限項目」，可見緊急命令絕不是一項可以任意發揮的權力。既然九二五緊急命令已經「限地區」，嘉義縣市如今發生震災，即應另外頒發針對嘉義縣市的緊急命令加以規定；總統似乎沒有權力逕自宣布嘉義為災區，並稱救災事宜可以比照九二一震災與九二五緊急命令同樣的辦法。同理，九二五緊急命令既然已經「限項目」，但遍查九二五緊急命令的內容，並無片言隻字談及電力問題，更未提及為電力工程可以動用非常手段；因此，行政院就執行緊急命令此一「母法」所制定的執行要點，自亦不能超越「母法」的範圍，擅將台電「第三迴路」列入。否則，倘若政治權力可以任意擴張至緊急命令未規定的時間、地區或項目，則緊急命令又何必要限時、限地區，及限項目？

至於行政院將九二五緊急命令的「執行要點」送立法院「敘知」，亦非所宜。須知，緊急命令是在國家發生非常事變時，為使政府有應變的能力，而在憲法中所設的特殊制度；因此，緊急命令的位階必定在憲法之下，此點毫無疑問。其次，既然緊急命令是為了提高效率，暫時性地解除部分原有法律規範事項的限制，故其位階乃等同於法律，但優先適用，有如一部「特別法」。法律諺語謂：「緊急不認識法律」，而並未指「緊急不認識憲法」，實已說明了對緊急命令應有的認識。既然緊急命令有如一部針對特定事項的限時「特別法」，因而關於行政院為執行緊急命令而制定的「執行要點」，即有如行政院為執行此一「特別法」所制定的施行細則；而行政院就所有的法律所制定的施行細則，既都要送立法院審查，何獨緊急命令的執行要點為例外？也就是說，緊急命令並非超逾憲法的體制，不可排除行政權與立法權相互制衡的憲政運作。

如今的情勢是，嘉義縣市有必要列為災區，而許多人認為第三迴路亦有建設的必要。解決的方案，就宣布嘉義為災區而言，即應當另行頒佈補充性的緊急命令，將嘉義縣市劃為災區；僅憑總統的口頭宣布，是沒有憲政與法治的根據的。論及此處，亦可以看出，制定一部「緊急命令法」是確有必要的。倘若我們有一部緊急命令法，則在重大災變發生時，即可隨時應變。唯如今的九二五緊急命令，既是針對九二一的災區所頒布，在法理上即不可擴張其適用範圍至其他地區。

至於「第三迴路」的問題，由於九二五緊急命令發布之初，未顧及電力設施的疏漏，導致如今的困境，以致出此欲在「執行要點」中暗渡陳倉的下策，但這絕非正途；因此必須找出解決之道，方能使此一必要的工程儘速施工。如何補正緊急命令的疏漏，不外兩種途徑：第一，再發布九二五緊急命令的補充命令，將電力問題納入；然後，行政院再據補充命令擬定執行要點，送立法院審查。第二，將電力問題納入重建特別法解決。

比較這兩種途徑，當以納入重建特別法較佳。因為，緊急命令究為非常態的特別制度，動用時必須謹慎，嚴守憲法規定的要件。而憲法規定動用緊急命令必須是遇到「緊急危難」；如今，震災的緊急時刻已經過去，進入災後重建階段，實已不符憲法規定的要件。縱使供電系統有極大的脆弱環節必須補強，但並非台電第三線路不立即完成將有嚴重影響，故亦非所謂「緊急危難」的狀態，不能據此發布緊急命令的補充命令。再說，此一工程涉及民地徵用，已經有強烈爭議，若仍然以非常手段解決，恐怕會造成官民的激烈衝突。

這次緊急命令之頒行，是十分重要的憲政經驗，希能建立一次中規中矩的典範，事態發展至今，朝野對於緊急命令最重的領悟，是應體認緊急命令絕非為所欲為的政治令狀，不但仍應受到憲政運作的節制，至少執行緊急命令者不可逾越緊急命令的授權範圍。也就是說，緊急命令既然有限時、限區，及限項目的規定，則緊急命令當然不可逾時、越區，或逕自增添項目，亦即不可將緊急命令視為權力的空白支票。關於嘉義縣市納為災區，及第三迴路的問題，皆應依據此一準據尋求解決。...